Hvordan påvirker den stigende pensionsalder kommunernes budgetter?

Sommeren er overstået, og i disse uger forbereder de kommunale embedsmænd førstebehandlingen af budgettet for det kommende år og den forventede økonomiske udvikling i de tre overslagsår.

Hvert år skal der prioriteres mellem spareforslag, råderum og eventuelle investeringsbehov. Samtidig skal økonomikonsulenterne holde nøje øje med de udsving, scenarier og effekter, som ændringer i makroøkonomien, lovgivningen og befolkningsudviklingen kan få for den enkelte kommune.

I år er det første gang, at 2030 skal indgå i kommunernes budgetter og budgetoverslag. Netop 2030 er på flere måder et skelsættende år. Årtiet skifter, og folkepensionsalderen stiger fra 67 til 68 år.

Stigningen i pensionsalderen betyder, at kommunerne skal forholde sig til, hvordan ændringen påvirker udviklingen i deres overførselsudgifter. Selvom ændringen har været kendt længe, er det først nu, at den får direkte betydning for kommunernes fireårige budgetter.

Det store spørgsmål for de kommunale embedsmænd er derfor, hvordan ændringen på udgiftssiden påvirker kommunernes indtægter fra skat, tilskud og udligning.

Når folkepensionsalderen forskydes, ændres forholdet mellem statslige og kommunale udgifter

Når folkepensionsalderen stiger, skal en gruppe borgere vente et år længere på den statsligt finansierede folkepension. Nogle vil fortsætte længere på arbejdsmarkedet, mens andre vil modtage en kommunalt medfinansieret overførselsindkomst i en længere periode.

For landets kommuner afhænger regnestykket derfor i høj grad af sammensætningen af borgernes indtægts- og forsørgelsesgrundlag set i forhold til den kompensation, kommunen kan forvente at modtage gennem tilskuds- og udligningssystemet.

En kommune med forholdsmæssigt mange borgere på førtidspension kan eksempelvis opleve, at udgifterne stiger mere end landsgennemsnittet. Det er en forskel, som det kommunale tilskuds- og udligningssystem i videst muligt omfang skal opfange.

Helt overordnet betyder ændringen, at de samlede kommunale nettodrifts- og anlægsudgifter må forventes at stige som følge af den højere pensionsalder. Når udgifterne stiger, vokser kommunernes samlede finansieringsbehov tilsvarende.

En del af finansieringen kan komme fra stigende indkomstskatter, hvis flere borgere fortsætter et år længere på arbejdsmarkedet. Den del af de øgede udgifter, som ikke modsvares af højere skatteindtægter, skal derudover håndteres gennem kommunernes samlede finansiering, herunder bloktilskuddet og budgetgarantien.

Sammenhængen er imidlertid ikke en automatisk én-til-én-regulering for den enkelte kommune. Den konkrete virkning afhænger både af udviklingen i kommunen, udviklingen på landsplan og fordelingen gennem tilskuds- og udligningssystemet.

Udgiftsgrundlaget kan stige med cirka 2,6 mia. kr.

Dataproces har foretaget en illustrativ beregning af, hvordan den højere pensionsalder kan påvirke de samlede kommunale udgifter, som indgår på udgiftssiden i tilskuds- og udligningssystemet.

Før der tages højde for pensionsalderens betydning, udgør det fremskrevne udgiftsgrundlag i beregningen cirka 516,2 mia. kr. Når den beregnede effekt af den højere pensionsalder indarbejdes, stiger grundlaget til cirka 518,8 mia. kr.

Beregningen tager afsæt i de nøgler og forhold, som er gældende for det statsgaranterede grundlag for 2027.

Beregningen er ikke en prognose for de faktisk realiserede kommunale udgifter i 2030. Den illustrerer størrelsesordenen af den effekt, der kan mangle, hvis stigningen i pensionsalderen ikke indarbejdes i fremskrivningen.

Den endelige virkning vil blandt andet afhænge af, hvor mange borgere der fortsætter i beskæftigelse, og hvor mange der bliver et år længere på en kommunalt medfinansieret ydelse.

Ændringen påvirker mere end udgiftssiden

Når de samlede kommunale nettodrifts- og anlægsudgifter ændrer sig, påvirker det opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov. Efter de gældende regler henføres 67 procent af udgifterne til det aldersbestemte udgiftsbehov og 33 procent til det socioøkonomiske udgiftsbehov.

Udgifterne fordeles herefter på en række aldersgrupper og udgiftsområder. Det danner grundlag for beregningen af de enhedsbeløb, der anvendes til at opgøre den enkelte kommunes udgiftsbehov.

En ændring i det landsdækkende udgiftsgrundlag på cirka 2,6 mia. kr. kan derfor påvirke:

• De aldersbestemte enhedsbeløb

• Det beregnede udgiftsbehov i den enkelte kommune

• Udligningen af forskelle i udgiftsbehov

• Kommunens samlede indtægtsbudget

Effekten vil ikke være ens i alle kommuner. Fordelingen afhænger blandt andet af kommunens befolkningssammensætning og socioøkonomiske struktur – og af, hvor godt tilskuds- og udligningssystemet opfanger de faktiske forskelle i kommunernes udgiftsbehov.

Dertil kommer, at en række overførselsudgifter er omfattet af budgetgarantien. Budgetgarantien kompenserer kommunerne under ét for udviklingen i de omfattede reale nettoudgifter. Den giver derimod ikke den enkelte kommune en krone-for-krone-kompensation for dens egne merudgifter.

Om den enkelte kommune samlet set bliver økonomisk bedre eller dårligere stillet, afhænger derfor både af kommunens faktiske udgiftsudvikling, dens andel af bloktilskuddet og den måde, forskellene mellem kommunerne opfanges i udgiftsbehovsudligningen.

Kendte skævheder bliver mere relevante

Når folkepensionsalderen forskydes, bliver det endnu vigtigere, at tilskuds- og udligningssystemet kan opfange forskellene mellem kommunernes udgifter.

Problemstillingen på førtidspensionsområdet har været kendt gennem længere tid. I Finansieringsudvalgets afrapportering fra 2018 blev udviklingen i kommunernes andel af udgifterne til førtidspension sammenholdt med udviklingen i de socioøkonomiske kriterier, som skulle afspejle kommunernes udgiftsbehov.

Analysen viste, at de daværende socioøkonomiske udgiftsbehovskriterier samlet set syntes at overkompensere bykommunerne for udgiftsudviklingen på blandt andet førtidspensionsområdet. Det omvendte gjorde sig gældende for yderkommunerne og mellemkommunerne – dog med betydelig variation inden for de enkelte kommunegrupper. Læs Finansieringsudvalgets afrapportering, særligt side 18.

Udligningssystemet er siden blevet ændret, men rapporten dokumenterer en grundlæggende udfordring, som fortsat er relevant: Kommunernes faktiske udgifter og de kriterier, der anvendes til at beregne deres udgiftsbehov, udvikler sig ikke nødvendigvis parallelt.

Den stigende pensionsalder aktualiserer denne problemstilling. Hvis nogle kommuner har forholdsmæssigt flere borgere, som bliver et år længere på førtidspension eller andre kommunalt medfinansierede ydelser, kan deres udgifter stige mere end landsgennemsnittet. Det er derfor ikke tilstrækkeligt, at kommunerne under ét kompenseres gennem budgetgarantien. Fordelingen gennem udligningssystemet skal også afspejle forskellene i kommunernes udgiftsbehov så præcist som muligt.

Et centralt fokus i den kommende udligningsreform bør derfor være, om de socioøkonomiske kriterier i tilstrækkelig grad opfanger forskellene på førtidspensionsområdet. Den højere pensionsalder gør dette eftersyn endnu vigtigere, fordi ændringen både kan øge de samlede kommunale udgifter og forstærke eksisterende forskelle mellem kommunerne.

2030 skal indarbejdes i budgetterne nu

Kommunerne har endnu ikke en endelig tilskudsudmelding for 2030. Alligevel skal året indgå i de budgetter og budgetoverslag, der udarbejdes netop nu. Kommunerne er derfor nødt til at forholde sig til effekten, selvom en række af de endelige forudsætninger endnu ikke foreligger.

Hvis fremskrivningen af tilskud og udligning alene tager udgangspunkt i de hidtidige forudsætninger, risikerer den at overse den ændring i udgiftsgrundlaget, som følger af den højere pensionsalder.

Omvendt kan den beregnede vækst på udgiftssiden ikke stå alene. Den skal vurderes sammen med udviklingen i indkomstskatterne, budgetgarantien og fordelingen gennem udligningssystemet.

Eksemplet illustrerer en grundlæggende udfordring i den kommunale indtægtsbudgettering: Kommunen skal på én gang tage højde for udviklingen i sit eget grundlag, udviklingen på landsplan og konsekvenserne af kommende ændringer i lovgivningen.

Den stigende pensionsalder er dermed også et eksempel på, hvorfor kommunal indtægtsbudgettering er mere end en fremskrivning af sidste års tal. En ændring på ét område kan bevæge sig gennem både skatter, bloktilskud og udligning – og i sidste ende få forskellig betydning fra kommune til kommune.

Fra komplekse forudsætninger til et anvendeligt budgetgrundlag

Med KØS: Finansieringsgrundlag hjælper Dataproces kommunerne med budgetteringen af skat, tilskud og udligning. Løsningen giver kommunen et samlet og gennemarbejdet finansieringsgrundlag med afsæt i både de centrale landsforudsætninger og udviklingen i kommunen selv.

Gennem vores rådgivning hjælper vi samtidig kommunerne med at forstå, forenkle og indarbejde konsekvenserne af blandt andet lovændringer, demografiske forskydninger og ændrede økonomiske forudsætninger.

Formålet er at gøre komplekse sammenhænge anvendelige i den konkrete budgetproces. Det gælder eksempelvis, når kommunen skal vurdere, hvordan en ændring i pensionsalderen påvirker udgiftssiden, og hvordan effekten efterfølgende bevæger sig gennem budgetgarantien, bloktilskuddet, udligningen og skatteindtægterne.

På den måde får kommunen ikke blot en fremskrivning af sine indtægter, men et mere gennemsigtigt beslutningsgrundlag, hvor væsentlige ændringer og usikkerheder er identificeret og indarbejdet.

Vil I vide, hvordan den stigende pensionsalder eller andre ændringer i forudsætningerne kan påvirke jeres budget, hjælper vi gerne med at beregne effekterne og omsætte dem til kommunens kommende budget.